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Zweck des gemeindlichen Einvernehmens bei Bauanträgen

Verfahren nach LBO

Nach Landesbauordnung Baden-Württemberg (LBO, [1]) können grob drei verschiedene Verfahren zur Erlangung einer Baugenehmigung verfolgt werden.

  1. Verfahrensfreie Bauvorhaben nach §50 LBO (Bsp: Gartenhaus,Gebäude ohne Aufenthaltsräume, Toiletten oder Feuerstätten bis maximal 40 Kubikmeter Bruttorauminhalt, Terrassenüberdachungen bis 30 Quadratmeter Grundfläche)
  2. Bauvorhaben im Kenntnisgabeverfahren (Voraussetzung: qualifizierter Bebauungsplan nach §30 BauGB, außerhalb des Geltungsbereichs einer Veränderungssperre gem. § 14 BauGB, Festsetzungen des Bebauungsplanes müssen eingehalten sein, keine Ausnahmen vom Bebauungsplan)
  3. Genehmigungspflichtige Bauvorhaben (alle anderen Bauvorhaben. Wortlaut § 49 LBO: „Die Errichtung und der Abbruch baulicher Anlagen sowie der in § 50 aufgeführten anderen Anlagen und Einrichtungen bedürfen der Baugenehmigung, soweit in §§ 50, 51, 69 oder 70 nichts anderes bestimmt ist“). Nur bei genehmigungspflichtigen Bauvorhaben ist ein Bauantrag notwendig.

Gemeindliches Einvernehmen nur bei Bauanträgen erforderlich

Besteht ein qualifizierter Bebauungsplan nach §30 BauGB, ist das Einvernehmen nicht erforderlich, da der Maßstab für die Zulässigkeit von Vorhaben durch den Bebauungsplan bereits vorgegeben ist. Erteilt in diesen Fällen die Bauaufsichtsbehörde eine Baugenehmigung entgegen den Vorgaben eines gültigen Bebauungsplanes, kann die Gemeinde auch die erteilte Genehmigung wegen einer Verletzung ihrer Planungshoheit gerichtlich anfechten[2]. Diese Möglichkeit fällt insbesondere dort aus, wo entweder keine Bauleitplanung besteht (unbeplanter Innenbereich nach § 34 BauGB bzw. Außenbereich nach § 35 BauGB) oder wenn eine  Ausnahmegenehmigung vom Bebauungsplan erteilt werden soll. Aus diesem Grund sieht § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB mit dem Einvernehmen kompensatorisch ein besonderes Beteiligungsrecht der Gemeinde vor, das die noch nicht ausgeübte Planungshoheit schützt: „über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35 wird im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden“.

Zweck des gemeindlichen Einvernehmens

Das Erfordernis des gemeindlichen Einvernehmens verfolgt mehrere Ziele.

Einerseits geht es um die Prüfung  der Zulässigkeit eines Bauvorhabens nach der jeweiligen Rechtsvorschrift. Durch die Mitprüfung der Zulässigkeitsvoraussetzungen u.a. nach § 35 BauGB hat das Einvernehmenserfordernis eine eigenständige rechtliche Bedeutung. Denn Zweck des § 36 ist es, die Gemeinde als sachnahe und fachkundige Behörde in Ortsteilen, in denen sie noch nicht geplant hat, an der Beurteilung der bebauungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen von Vorhaben mitentscheidend zu beteiligen (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.02.1986 – 4 C 43.83).

Außerdem dient das Einvernehmen dem Schutz der Planungshoheit der Gemeinde. Ein Bauantrag kann zum Anlass genommen werden, von der Befugnis der Gemeinde Gebrauch zu machen, durch Aufstellung oder Änderung eines Bauleitplans oder eines Bebauungsplans die bauplanungsrechtlichen Grundlagen zu ändern. Dies kann grundsätzlich auch innerhalb eines gültigen Bebauungsplanes erfolgen. Insbesondere in den Fällen, in denen kein qualifizierter Bebauungsplan existiert sind viele unbestimmte Rechtsbegriffe wie das Einfügen in die Eigenart der näheren Umgebung, die Wahrung gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse oder die Beeinträchtigung des Ortsbildes zu beachten und mit entsprechender Ortskenntnis politisch zu bewerten.

Ein Versagen des Einvernehmens muss innerhalb von 2 Monaten nach Eingang des Baugesuchs erfolgen; danach gilt die Zustimmung als erteilt (Zustimmungsfiktion).

Erteilt die Gemeinde ihr Einvernehmen oder äußert sich nicht, so hat dies für die Baurechtsbehörde keine positive Bindungswirkung. Die Baugenehmigungsbehörde ist daher nicht gezwungen ihrerseits dem Vorhaben in bauplanungsrechtlicher Hinsicht zuzustimmen und eine Genehmigung zu erteilen. Die Baugenehmigungsbehörde muss selbständig prüfen, ob die Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind. Die Baugenehmigung kann erst bei einer Willensübereinstimmung von Gemeinde und Baurechtsbehörde erteilt werden.

Verweigert die Gemeinde das Einvernehmen, so ist die Baugenehmigungsbehörde an diese Entscheidung grundsätzlich gebunden. Sie ist daher zunächst gehindert eine Baugenehmigung zu erteilen. Dies gilt jedoch nicht mehr, wenn die Baurechtsbehörde die Verweigerung der Erteilung des Einvernehmens für rechtswidrig erachtet und dieses ersetzt. Das Versagen darf nämlich nicht willkürlich erfolgen, sondern nur aus den sich aus den §§ 31, 33, 34 und 35 BauGB ergebenden Gründen. Die Ersetzungsmöglichkeit ist zum einen in § 36 BauGB und zum anderen in § 54 LBO geregelt. Die Genehmigungsbehörde muss das Einvernehmen im Falle der rechtswidrigen Verweigerung der Gemeinde sogar ersetzen. Dies muss allerdings ebenfalls begründet werden und die Gemeinde muss vor der Erteilung der Baugenehmigung angehört werden.

Verwaltungsakt „Baugenehmigung und Öffentlichkeit

Bei der Baugenehmigung handelt es sich um einen mehrstufigen Verwaltungsakt, der die vorherige verwaltungsinterne Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens voraussetzt. Gegenüber dem Bürger, der den Bauantrag stellt, tritt nur der Verwaltungsakt der Baugenehmigungsbehörde hervor. Die für Heuweiler zuständige (Untere) Baubehörde ist übrigens das Landratsamt Breisgau Hochschwarzwald. Die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens gemäß § 36 BauGB stellt hingegen keinen eigenen Verwaltungsakt dar, sondern eine politische, öffentlich rechtliche Willenserklärung des Gemeinderats, dem Hauptorgan der Gemeinde. Gleichzeitig ist das Erteilen oder das Verweigern des Einvernehmens durch den Gemeinderat der einzige Beschluss, der in der Öffentlichkeit wahrgenommen wird, und die öffentlichen Unterlagen der Ratssitzungen das einzige Erscheinen der Bauvorhabens in der Öffentlichkeit.

Notwendige Informationen für den Akt der politischen Willenserklärung des Gemeinderates

Bauverwaltung und Gemeinderat haben im Rahmen der Erteilung des Einvernehmens bei Bauanträgen unterschiedliche Rollen. Während die Verwaltung die Prüfung der rechtlichen Voraussetzungen zukommt, muss der demokratisch gewählte Gemeinderat seinen Willen im Rahmen der rechtlichen Voraussetzungen politisch definieren. Da es sich bei Gemeinderäten in der Regel nicht um baurechtliche Fachleute handelt, muss die Verwaltung daher den rechtlichen Hintergrund genau beschreiben und dem Rat die Handlungsoptionen nach der jeweiligen Bauvorschrift aufzeigen. Aus diesem Grund ist es besonders wichtig, dass der Gemeinderat im Kontext der Vorbereitung zur Sitzung von der Verwaltung über den Beschlussvorschlag und dessen Begründung  umfassend informiert wird. Die Gemeinde muss nach dem gesagten prüfen, ob die Zulässigkeit des Bauantrages gegeben ist, und ob die Planungshoheit der Gemeinde berührt ist. Es liegt auf der Hand, dass die Auslegung des Ermessens in Verwaltung und in der Politik in Einzelfällen durchaus unterschiedlich sein kann.

Ein Argument, gegen die umfassende Information des Gemeinderates könnte es sein, dass der Verwaltungsaufwand geringer sei, die Entscheidung im Sinne der Bürger:innen schneller getroffen werden könne, der Gemeinderat kaum Entscheidungsspielraum habe und in den meisten Fällen ohnehin der Empfehlung der Verwaltung folge[3]. Ähnliche Argumente wurden zuletzt auch von der Bauverwaltung in Gundelfingen gegenüber den Gemeinderäten in Heuweiler vorgebracht. Im Grunde könnte man aber dann auf eine politische Entscheidung ganz verzichten. Eine solche Argumentation übersieht den Zweck der gemeindlichen Einvernehmens. Das zu schützende Rechtsgut liegt in der Zuständigkeit des Gemeinderats und nicht der Zuständigkeit der Verwaltung!

Außerdem kommt dem Gemeinderat die Aufgabe zu, das Handeln der Verwaltung zu kontrollieren. Dem Bürgermeister kommt in diesem Zusammenhang eine Doppelrolle zu: er ist einerseits Chef der Gemeindeverwaltung und andererseits durch unabhängige demokratische Wahl Teil des Gemeinderats und damit auch politischer Mandatsträger. Dadurch ist er Kontrollierter und Kontrolleur gleichzeitig.

Im Idealfall bearbeiten Verwaltung, Bürgermeister und Gemeinderat einvernehmlich über das „Einvernehmen“, jeweils im gegenseitigen Verständnis und in Anerkennung der jeweils anderen Rolle.

 

Hinweis

Der Autor dieses Artikels ist juristischer Laie. Die Beschreibung der Rechtsgrundlage ist nach bestem Wissen und Gewissen erfolgt. Rechtsverbindliche Auskünfte finden sich an dieser Stelle nicht. Hinweise auf mögliche Verbesserungen nimmt der Autor gerne entgegen.

Für die Neue Liste

Claudius Stahl
 

 

Verlinkte Quellen

[1] Gesetzliche Grundlagen: BauGB , LBO BW, LBOVVO BW

[2] Gärditz: Vertiefung Baurecht Script Uni Bonn SS2016

[3] Ingo Buth: Entscheidungsbefugnis bleibt beim Ausschuss. Plön, 20.12.2021